La Dichiarazione di Reykjavik e il Registro dei danni per l’Ucraina: il Consiglio d’Europa verso la ricostruzione post-bellica in Ucraina
Approfondimento n. 7/2023
Il 16 e 17 maggio 2023 a Reykjavik si è tenuto il 4° Vertice del Consiglio d’Europa (CoE), incentrato sul conflitto in Ucraina. Il vertice si è concluso con l’adozione della Dichiarazione di Reykjavik United around our values che si sviluppa seguendo cinque nuclei tematici: a) l’istituzione di un Registro dei danni causati dall’aggressione della Federazione russa contro l’Ucraina (Appendice I); b) la condanna per le violazioni dei diritti dei minorenni ucraini (Appendice II); c) l’affermazione dei valori e dei principi democratici del Consiglio d’Europa (Appendice III); d) il rinnovato impegno ad operare nel sistema della Convenzione europea sui diritti dell’uomo come punto fondamentale nella tutela dei diritti umani attuata dal CoE (Appendice IV); e) la tutela dell’ambiente (Appendice V).
Particolarmente rilevante è la volontà di stabilire un meccanismo internazionale di riparazione per i danni causati dall’aggressione della Federazione russa e per le violazioni del diritto internazionale e dei diritti umani, con particolare riferimento alle azioni perpetrate contro i civili, le infrastrutture, il patrimonio storico e culturale e ai danni provocati all’ambiente. La proposta è contenuta nell’Appendice I della Declaration in support of the Enlarged Partial Agreement on the Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation Against Ukraine.
La proposta del CoE si pone in continuità con quanto riportato precedentemente nella Risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite A/RES/ES-11/5, adottata il 14 novembre 2022, Furtherance of remedy and reparation for aggression against Ukraine, per riconoscere, davanti alla comunità internazionale, le responsabilità della Federazione russa per le violazioni del diritto internazionale avvenute in o contro l’Ucraina.
Infatti, nel paragrafo 4 della Risoluzione, l’Assemblea generale raccomanda quanto segue: “the creation by Member States, in cooperation with Ukraine, of an international register of damage to serve as a record, in documentary form, of evidence and claims information on damage, loss or injury to all natural and legal persons concerned, as well as the State of Ukraine, caused by internationally wrongful acts of the Russian Federation in or against Ukraine, as well as to promote and coordinate evidence-gathering.”
La decisione del Consiglio d’Europa di istituire, sulla base dell’adesione ad un accordo tra gli Stati membri allargato anche alla partecipazione di Stati non membri (Giappone, Canada, Stati Uniti d’America) e dell’Unione europea, un Registro dei danni causati dalla guerra di aggressione condotta dalla Federazione russa contro l’Ucraina (Resolution CM/Res(2023)3 establishing the Enlarged Partial Agreement on the Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation Against Ukraine) segue quindi l’indicazione delle Nazioni Unite. L’accordo sull’istituzione del Registro è in vigore dal 16 maggio 2023.
La risoluzione CM/Res(2023)3, adottata il 12 maggio 2023 dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, è stata preceduta da altre decisioni dello stesso organo. Infatti, una prima decisione riguardante la necessità di accertare la responsabilità russa per crimine di aggressione e altre gravi violazioni del diritto internazionale anche attraverso l’istituzione di appositi strumenti giuridici risale al 15 settembre 2022 (CM/Del/Dec(2022)1442/2.3), mentre una seconda decisione, relativa alle conseguenze dell’aggressione russa nei confronti dell’Ucraina, è stata adottata durante un meeting straordinario del Comitato dei Ministri il 24 febbraio 2023 (CM/Del/Dec(2023)1457bis/2.3).
Il Registro avrà sede all’Aja (l’accordo tra il CoE e i Paesi Bassi per l’istituzione della sede nel territorio olandese è stato firmato il 17 luglio 2023) e ad ora è stato stabilito il suo funzionamento per un periodo di tre anni. I lavori dell’ufficio dell’Aja saranno sostenuti da un secondo ufficio stanziato sul territorio ucraino. I criteri di ammissibilità stabiliti dalla risoluzione CM/RES(2023)3 per l’iscrizione dei reclami nel Registro sono, nello specifico, tre: 1) le lesioni, perdite o danni devono essere avvenuti il 24 febbraio 2022 o successivamente a questa data; 2) i danni devono essere avvenuti all’interno dei confini ucraini internazionalmente riconosciuti o nelle sue acque territoriali; 3) devono essere stati causati dall’azione della Federazione russa in o contro l’Ucraina. Inoltre, durante la Conferenza degli Stati aderenti all’istituzione del Registro, svoltasi il 27 giugno a Strasburgo, il Presidente dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE), Tiny Knox, ha avanzato la proposta di introdurre nel Registro anche i danni causati dai gruppi militari privati quali il gruppo Wagner e il gruppo paramilitare ceceno guidato da Ramzan Kadyrov per ampliare la raccolta di reclami da iscrivere nel Registro. Ad oggi non è ancora dato di conoscere se effettivamente la proposta del Presidente della PACE verrà accolta e resa operativa.
I membri del CoE affermano, nel paragrafo 12 della Dichiarazione di Reykjavik, quanto segue: “We acknowledge that the Register is intended to constitute the first component of a future international comprehensive compensation mechanism and express willingness to engage with the international community in further developing such a mechanism to be established by a separate international instrument, which may include a claims commission and compensation fund, while emphasising the obligation for the Russian Federation to pay for the damages caused by this war of aggression”
L’impegno del Consiglio d’Europa muove da un assunto chiaro: “Without accountability, there can be no lasting peace” (paragrafo 9, Dichiarazione di Reykjavik). Per questo, all’interno della Dichiarazione, gli Stati membri riaffermano la necessità di fornire una risposta giuridica internazionale per le vittime e, inoltre, viene ribadito il principio universale secondo cui nessun termine di prescrizione è applicabile al crimine di genocidio, così come ai crimini contro l’umanità e ai crimini di guerra, nei quali vanno inclusi i reati sessuali come gli stupri di guerra (sull’inapplicabilità della prescrizione per i crimini internazionali si veda paragrafo IV di Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, General Assembly Resolution 60/14 del 15 dicembre 2005).
È ferma convinzione degli Stati del Consiglio d’Europa che solo ricostruendo la verità, tramite processi di riparazione e di giustizia davanti alla comunità internazionale, le ferite lasciate dal conflitto potranno essere superate e si potranno gettare le basi per ricostruire il Paese nell’ottica della cooperazione nel rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello stato di diritto.
Per questo sono particolarmente rilevanti altri due elementi che emergono dal testo della Dichiarazione: il primo è proprio il supporto del CoE all’iniziativa di istituire un Tribunale Speciale sul reato di aggressione contro l’Ucraina, mentre il secondo elemento riguarda invece la volontà del CoE di sostenere, anche finanziariamente, l’Ucraina grazie all’implementazione del Council of Europe’s Action Plan for Ukraine “Resilience, Recovery and Reconstruction”, uno stanziamento di fondi per 50 milioni di euro da investire in un’agenda di riforme per rafforzare le istituzioni democratiche del Paese per intervenire in particolare nelle aree riguardanti la giustizia, la corruzione e il riciclaggio di denaro.
La proposta di istituire un Tribunale Speciale è stata discussa in diverse istituzioni e organizzazioni internazionali, quali la Commissione europea, l’Assemblea parlamentare della NATO, il Parlamento europeo, nonché nell’ambito della stessa Ucraina. Per quanto riguarda la posizione del Consiglio d’Europa, la creazione di un tribunale speciale era stata ipotizzata nel documento informativo (Accountability for human rights violations as a result of the aggression of the Russian Federation against Ukraine: role of the international community, including the Council of Europe – SG/Inf(2023)7) inviato ai governi dalla Segretaria Generale Marija Pejčinović Burić in data 8 febbraio 2023.
Se il vertice di Reykjavik ha rappresentato un passo in avanti per quanto concerne il Registro dei danni, riguardo l’eventuale istituzione del Tribunale Speciale rimangono ancora diversi nodi da sciogliere. Ad ogni modo, l’istituzione del Registro rappresenta per il CoE una risposta conforme al suo ruolo di “international organisation competent to take action in many areas of international law, including action with regard to respect for human rights and the international rule of law and to ensure compliance with its principles” (paragrafo 14 SG/Inf(2023)7).
In attesa di ulteriori sviluppi, primario compito del Consiglio d’Europa sarà quello di garantire un’efficace raccolta di prove affinché si possa procedere, una volta stabilito il meccanismo di riparazione, ad un adeguato risarcimento per i danni subiti, promuovendo così un meccanismo di riparazione internazionale che sia il più possibile incentrato sui diritti delle vittime.
Francesca Carenzi
Studentessa del Master in Tutela Internazionale dei diritti umani “Maria Rita Saulle”
Materiali e link utili
Accountability for human rights violations as a result of the aggression of the Russian Federation against Ukraine: role of the international community, including the Council of Europe – SG/Inf(2023)7: https://rm.coe.int/accountability-for-human-rights-violations/1680aa086e
Council of Europe – Newsroom: https://www.coe.int/it/web/portal/-/la-secrétaire-générale-participe-au-sommet-des-dirigeants-sur-la-création-d-un-tribunal-spécial-sur-le-crime-d-agression-contre-l-ukraine
Decision of the Committee of Ministers- Council of Europe “Consequences of the aggression of the Russian Federation against Ukraine – Accountability for international crimes”, CM/Del/Dec(2022)1442/2.3: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a8135a
Decision of the Committee of Ministers – Council of Europe “Consequences of the aggression of the Russian Federation Against Ukraine”, CM/Del/Dec(2023)1457bis/2.3: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680aa5282
PACE news, “Ukraine Register of Damage should also record loss caused by Wagner and Kadyrov groups, says PACE President”: https://pace.coe.int/en/news/9166/ukraine-register-of-damage-should-also-record-loss-caused-by-wagner-and-kadyrov-groups-says-pace-president
Reykjavik Declaration “United around our values”: https://rm.coe.int/4th-summit-of-heads-of-state-and-government-of-the-council-of-europe/1680ab40c1
Resolution 2482 (2023) “Legal and human rights aspects of the Russian Federation’s aggression against Ukraine”: https://pace.coe.int/pdf/af950f18903d947bda73c9e0a7689a2f41e9128cd2da8bd1bc2211277e4e666a/res
Resolution CM/Res (2023)3 “Establishing the Enlarged Partial Agreement on the Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation Against Ukraine”: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680ab2595
Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite A/RES/ES-11/5: https://digitallibrary.un.org/record/3994481?ln=en
Sala Stampa del Consiglio d’Europa – Il Comitato dei Ministri sottolinea l’urgente necessità di stabilire meccanismi di responsabilità e compensazione in risposta all’aggressione russa contro l’Ucraina: https://www.coe.int/it/web/portal/-/il-comitato-dei-ministri-sottolinea-l-urgente-necessità-di-stabilire-meccanismi-di-responsabilità-e-compensazione-in-risposta-all-aggressione-russa-contro-l-ucraina
Sala Stampa del Consiglio d’Europa – La Segretaria generale vede un ruolo chiave per il consiglio d’Europa nel riconoscimento delle responsabilità dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina e nel rendere giustizia alle vittime: https://www.coe.int/it/web/portal/-/la-segretaria-generale-vede-un-ruolo-chiave-per-il-consiglio-d-europa-nel-riconoscimento-delle-responsabilità-dell-aggressione-della-russia-contro-l-ucraina-e-nel-rendere-giustizia-alle-vittime
Sala Stampa del Consiglio d’Europa – Nessuna impunità per i reati commessi dalla Russia contro l’Ucraina:
https://www.coe.int/it/web/portal/-/no-impunity-for-russian-aggression-against-ukraine