Patto sui Diritti Civili e Politici e diritto al referendum: l’accertamento da parte del Comitato dei Diritti dell’Uomo dell’ONU della violazione italiana
Approfondimento n. 23/2020
Con la comunicazione 2656/2015, Mario Staderini e Michele De Lucia, due cittadini italiani esponenti di un movimento politico nazionale italiano, in forza dell’articolo 5, paragrafo 4, del Protocollo aggiuntivo al Patto sui Diritti Civili e Politici delle Nazioni Unite, hanno chiesto al Comitato dei Diritti dell’Uomo – l’organo di controllo istituito dal Patto stesso – di accertare la presunta violazione dell’articolo 25, lettera a) e b), in combinato disposto con l’articolo 2 del già citato Patto. Nello specifico, gli autori della comunicazione hanno lamentato la sussistenza di forti restrizioni nell’ordinamento italiano alla partecipazione diretta dei cittadini alla vita pubblica del paese tramite lo strumento referendario.
Il referendum abrogativo è uno strumento di democrazia diretta sancito dall’articolo 75 della Costituzione italiana e regolato dalla legge costituzionale n. 325 del 1970. Il combinato disposto di queste due normative pone dei vincoli abbastanza stringenti per l’esercizio dello strumento di democrazia partecipativa. Per proporre un quesito referendario, infatti, c’è bisogno di un numero minimo di 500.000 mila firme di cittadini italiani che abbiano superato la maggior età; i moduli di raccolta firme devono essere datati, timbrati e autenticati da pubblici ufficiali (notai, funzionari delle cancellerie dei tribunali, segretari comunali od anche membri del consiglio comunale); inoltre, i promotori devono reperire presso gli uffici comunali i certificati elettorali di ogni firmatario; ancora per considerare valida una votazione referendaria c’è bisogno del raggiungimento di un quorum di partecipazione che corrisponde al 50% degli avente diritto al voto.
Le doglianze dei due politici italiani scaturiscono dalla presentazione, nel 2013, di sei quesiti referendari in materia di regolazione dell’immigrazione, legalizzazione di droghe leggere, abolizione di finanziamenti pubblici allo Stato Vaticano e ai partiti politici, denominati “Cambiamo Noi”. I motivi presentati nel reclamo al Comitato dei Diritti Umani sono sostanzialmente incentrati sull’impossibilità materiale di reperire pubblici ufficiali, designati ex lege, per l’autentica delle firme, aggravata dall’eccessiva onerosità per il compenso a questi ultimi; inoltre, il numero di 500.000 firme deve essere raggiunto in un periodo troppo breve e gli autori considerano questo limite temporale, imposto dal legislatore, arbitrario e irragionevole; il requisito del quorum è un altro elemento di intralcio e restrizione all’esercizio di democrazia diretta dei cittadini italiani (gli autori sottolineano come dal 1948 ad oggi solo 24 delle 197 iniziative referendarie siano state effettivamente votate); ancora, i due attivisti italiani tengono a precisare che lo Stato parte ha omesso di informare correttamente i cittadini su dove e quando firmare le iniziative referendarie. Tutti questi elementi, secondo gli autori della comunicazione, costituiscono una violazione al principio di non discriminazione e divieto di irragionevoli restrizioni alla partecipazione dei cittadini alla vita pubblica dello Stato e al diritto di voto, principio questo sancito e tutelato dall’ articolo 25, lettere a) e b), del Patto sui Diritti Civili e Politici. Mario Staderini e Michele De Lucia hanno richiesto al Comitato di raccomandare allo Stato italiano di intervenire con provvedimenti normativi per garantire l’effettiva partecipazione dei cittadini alla vita pubblica del paese e garantire il diritto di voto rispettando i dettami del Patto sui diritti Civili e Politici.
Il Comitato riunitosi nella 127° sessione del 14 ottobre-8 novembre del 2019, nelle views adottate il 6 novembre 2019 dichiara che la comunicazione è ammissibile in quanto ritiene soddisfatto il previo esaurimento dei rimedi interni, così come sancito dall’articolo 5, paragrafo 2, del Protocollo opzionale al Patto sui Diritti Civili e Politici, nonostante le osservazioni contrarie dello Stato parte. Infatti, il Comitato ritiene del tutto assorbenti le osservazioni dei ricorrenti, secondo le quali la Corte di Cassazione italiana si è rifiutata più volte di sollevare la questione di legittimità costituzionale in merito alla legge 352/1970 dinanzi la Corte Costituzionale. Giustappunto nel sistema italiano il ricorso presso la Consulta è definito “incidentale”, ossia solo un giudice può adire la Corte Costituzionale e il ricorso non può essere presentato da un cittadino. Inoltre, si evidenzia come gli attivisti italiani nel luglio del 2013 avevano inoltrato al Ministero degli Interni e al Ministero della Giustizia una memoria nella quale denunciavano tutti gli ostacoli incontrati nella promozione del quesito referendario e il possibile impatto di questi sui loro diritti civili e politici. Infine, avevano inviato una memoria alla Corte di Cassazione sollevando tutte le doglianze presentate al Comitato e quest’ultima si era pronunciata con una decisione inappellabile in quanto giudice di ultima istanza.
Il Comitato entrando nel merito rileva la violazione da parte dello Stato Italiano dell’articolo 25 per la sola lettera a) del Patto sui Diritti Politici e Civili in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 3. Le violazioni dello Stato italiano secondo il Comitato riguardano le leggi e le procedure di svolgimento del referendum che sono indebitamente restrittive, arbitrarie, irragionevoli e “forniscono un mero servizio verbale” al diritto sancito dall’articolo 75 della Carta Costituzionale. Data questa disposizione normativa, lo Stato italiano deve astenersi dall’imporre tali restrizioni; ulteriore violazione al Patto è rappresentata dalla mancata previsione di una procedura adeguata che garantisca a ogni promotore di usufruire di agenti pubblici o rappresentati eletti per l’autentica delle firme, dato che la presenza di questi è obbligatoria e prevista da apposita normativa per la corretta presentazione dei quesiti referendari. Il Comitato, inoltre, accerta un’ultima violazione per il mancato intervento del Ministero dell’Interno e del Ministero della Giustizia a seguito delle doglianze presentate dagli autori ai rispettivi dicasteri circa gli ostacoli incontrati nella raccolta delle firme. Infatti, dopo tale comunicazione detti ostacoli non sono stati eliminati.
Accertata e motivata la violazione del Patto sui Diritti Civili e Politici, il Comitato per i Diritti dell’Uomo ha comunicato allo Stato italiano che nel termine di 180 giorni deve ricevere informative circa le misure adottate per eliminare tali ostacoli e uniformare la legge 352/1970 ai diritti tutelati dal Patto. Pur considerando che la situazione di emergenza sanitaria potrebbe rappresentare una valida attenuante, non risulta che lo Stato italiano abbia già assunto, sia a livello parlamentare che governativo, particolari iniziative per dare attuazione sotto il profilo considerato agli obblighi internazionali di tutela dei diritti fondamentali sanciti dal Patto sui Diritti Civili e Politici.
A mio personalissimo avviso, ritengo che lo Stato italiano stia perdendo l’ennesima occasione per avviare un percorso di riforme sostanziali del sistema di partecipazione dei cittadini alla vita pubblica del paese, potenziando gli strumenti di democrazia diretta previsti dalla Costituzione. Le strutture degli Stati di Diritto e le Costituzioni degli anni 50 ci hanno insegnato che la democrazia, e quindi il rispetto dei diritti fondamentali, si fondano su di un continuo bilanciamento tra l’autorità dello Stato e le esigenze di libertà (di espressione, di azione e di pensiero) dei cittadini. Per citare Sofocle, lo Stato di Diritto, luogo naturale della promozione e tutela dei diritti fondamentali, nasce nel punto di incontro tra le pretese di Antigone e le resistenze di Creonte. L’autorità statale dovrebbe promuovere effettivamente e non ostacolare nelle sabbie mobili della burocrazia il diritto innato dei cittadini ad avere un ruolo decisivo nei processi decisionali dello Stato.
Rosario Scognamiglio
Studente del Master in Tutela internazionale dei diritti umani
