Le basi giuridiche per un intervento della SADC in Mozambico tra finalità umanitarie e lotta al terrorismo islamista

Approfondimento n. 7/2021                                                            

Il gravissimo conflitto che si sta consumando nella provincia di Cabo Delgado, in Mozambico, ha provocato una crisi umanitaria senza precedenti e inferto sofferenze immani a centinaia di migliaia di persone, in particolare a donne e bambini. Durante l’ultimo anno, i violenti attacchi iniziati nel 2017 contro i civili da parte non solo degli insorti, ma anche delle forze governative mozambicane, si sono intensificati in frequenza e atrocità, determinando un numero allarmante di vittime e sfollati interni e di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario, nonché delle convenzioni a tutela dei diritti umani. Nel presente contributo verranno evidenziate brevemente le cause dell’insurrezione nel Nord del Mozambico e sarà analizzato, in maniera più approfondita, il ruolo della Comunità per lo Sviluppo dell’Africa Meridionale (SADC, Southern African Development Community), a partire da un’analisi degli strumenti di riferimento   delle basi giuridiche di un eventuale intervento militare con finalità umanitarie.

Nonostante le restrizioni per contrastare la diffusione della pandemia, il gruppo jihadista-salafita Al-Sunna Wal Jama’a, anche noto come Al-Shabaab (i giovani), è riuscito ad allargare il proprio raggio d’azione nel Paese occupando città e villaggi con pratiche estremamente violente. Dopo l’occupazione di Macímboa da Praia, l’attacco alla città di Palma, situata nella provincia di Cabo Delgado, a pochi chilometri da un importante impianto legato al progetto di sfruttamento di gas naturale, gestito dal colosso francese Total, ha aggravato la crisi militare e umanitaria del Paese. Cabo Delgado è una zona particolarmente ricca di risorse naturali, ma anche la meno sviluppata del Mozambico. Il contrasto evidente tra la povertà delle comunità locali e le possibilità di arricchimento derivanti dallo sfruttamento di risorse naturali da cui, però, sono esclusi gli autoctoni, ha facilitato l’infiltrazione degli insorti, attirando diversi giovani disoccupati. L’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), ha stimato che, solo nel settembre 2020, gli sfollati interni a causa dei cicloni Idai e Kenneth del 2019 e del conflitto erano più di 300 mila,   mentre 700 mila   necessitavano di assistenza umanitaria e oltre 2.000 erano le vittime. Secondo diversi analisti, le cause dell’insurrezione sarebbero riconducibili alla povertà estrema, all’emarginazione dei più giovani, alla mancanza di opportunità socioeconomiche e a una cattiva gestione del conflitto da parte del governo.

Il Mozambico è parte del Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici e della Carta africana sui diritti dell’uomo e dei popoli, strumenti che proibiscono la tortura, i trattamenti crudeli, inumani o degradanti e la privazione arbitraria della vita. In quanto parte della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura (CAT), il Mozambico è tenuto ad adottare misure legislative e giudiziarie tese a prevenire gli atti di tortura e a perseguire e punire i responsabili. Amnesty International ha documentato diversi casi di gravi violazioni dei diritti umani e abusi da parte di attori statali e non statali, per i quali il governo non è riuscito a svolgere indagini approfondite, rapide, imparziali ed efficaci. Il 16 marzo 2021, Save the Children ha denunciato la decapitazione di moltissimi bambini da parte dei gruppi terroristici. I minori, infatti, rientrano tra le principali vittime della crisi, essendo particolarmente esposti a gravi violazioni e violenze, nonché privati dell’accesso all’assistenza umanitaria e all’istruzione.

Il 17 settembre 2020, il Parlamento europeo ha adottato una Risoluzione sulla situazione umanitaria in Mozambicocon la quale si invita il governo di Filipe Jacinto Nyusi a cooperare apertamente con le organizzazioni internazionali e con i relatori speciali dell’ONU e a permettere agli osservatori indipendenti dei diritti umani di analizzare adeguatamente i bisogni della popolazione di Cabo Delgado (2020/2784(RSP)). Il Parlamento europeo, inoltre, pone in evidenza il possibile rischio di escalation dell’insurrezione e della minaccia alla stabilità regionale e chiede una politica efficace e sostenibile da parte del governo, dei partner regionali e internazionali.

Il crescente numero di vittime, le violazioni dei diritti umani, la repressione indiscriminata delle forze armate mozambicane, i rapimenti, le decapitazioni sommarie, il rischio di un coinvolgimento dei paesi vicini, rendono auspicabile un intervento della SADC. Tuttavia, il Mozambico, oltre ad aver minimizzato o addirittura negato la portata del conflitto, ha preferito un approccio bilaterale, richiedendo il sostegno diretto dello Zimbabwe e accettando gli interventi militari a Cabo Delgado dei mercenari come il Dyck Advisory Group (DAG) del Sudafrica e del Wagner Group della Russia, nonostante le accuse di violazione dei diritti umani nei confronti del DAG per aver lanciato diversi attacchi contro i civili. 

Vale la pena rammentare che la SADC dispone di una serie di strumenti a cui ricorrere che possano facilitare e motivare un eventuale intervento: il Trattato SADC del 1992; il Protocollo della SADC del 2001 su Politica, Difesa e Sicurezza e l’agenda comune della SADC (modificata nel 2009); il Piano Strategico Indicativo per l’Organo di Difesa, Politica e Sicurezza (SIPO), e il Patto di mutua difesa della SADC del 2003. Le istituzioni dell’organizzazione regionale includono il Vertice dei Capi di Stato o di governo; il Consiglio dei ministri; l’Organo per la politica, la difesa e la cooperazione per la sicurezza (OPDSC) e la Troika. Uno degli obiettivi della SADC, previsto dall’art.5(c) del Trattato del 1992, è quello di promuovere la pace e la sicurezza. Ai sensi dell’art.2(a) del Protocollo del 2001, tra i suoi obiettivi l’OPDSC dovrà “protect people and safeguard the development of the Region against instability arising from the breakdown of law and order, intra-state conflict, inter-state conflict and aggression”. Gli Stati membri della SADC hanno l’obbligo giuridico, ma anche morale, di assistere un altro Stato membro in caso di minaccia alla pace e alla sicurezza, in linea del resto  con l’impegno di trovare “soluzioni africane per problemi africani”.Inoltre, gli Stati membri della SADC in quanto Stati membri dell’Unione Africana, nel 2013 hanno deciso altresì di cooperare per porre fine a guerre, conflitti e violazioni dei diritti umani nell’ambito del “Silencing the Guns in Africa by 2020″ dell’Agenda 2063 dell’UA. In ogni caso, una eventuale azione militare della SADC dovrà avvenire nel rispetto del diritto internazionale e onusiano. Le basi giuridiche per intervento militare esterno includono: l’assistenza militare su richiesta della Stato territoriale, l’autodifesa collettiva e l’intervento militare autorizzato  dal Consiglio di Sicurezza ai sensi del Cap. VII della Carta delle Nazioni Unite. Nei primi due casi sarà dunque necessario il consenso da parte dello Stato vittima.

La SADC potrebbe intraprendere una risposta militare invocando l’autodifesa collettiva, prevista dal Patto di mutua difesa del 2003. L’art. 3(1) del Patto afferma che: “States Parties shall, in accordance with the principles of the Charter of the United Nations, settle any international dispute in which they may be involved by peaceful means, in such manner that regional and international peace, security and justice are enhanced”. All’art. 6(1) si legge che “an armed attack against a State Party shall be considered a threat to regional peace and security and such an attack be met with immediate collective actions”. Infine, l’art.6(4) prevede che” any such armed attack, and measures taken in response thereto, shall immediately be reported to the Peace and Security Council of the African Union and the Security Council of the United Nations”. Tuttavia, con “attacco armato” nel Patto si intende un attacco esterno perpetrato da uno Stato non parte e non da un attore non statale. Pertanto, tale disposizione non è applicabile al caso del Mozambico. Gli Stati parti hanno inoltre l’obbligo di rispettare l’integrità territoriale, la sovranità e la non ingerenza negli affari interni ed è esplicitamente proibita l’assistenza a meno che non sia lo Stato parte a richiederla o a dare il proprio consenso (art.7(1)). Qualora lo Stato dovesse negare il proprio consenso a una risposta militare, la SADC potrà ricorrere alle disposizioni del Protocollo. L’art.11(2)(b) afferma che l’Organo può cercare di risolvere qualsiasi conflitto intra-statale in uno Stato parte, e specifica che i conflitti significativi all’interno dello Stato includono: la violenza su larga scala tra settori della popolazione (art.11(2)(b)(i)); colpi di stato militari o altre minacce alla legittima autorità di uno Stato (art.11(2)(b)(ii)); guerra civile o insurrezione (art.11(2)(b)(iii)); conflitti che minacciano la pace e la sicurezza nella regione o nel territorio di un altro Stato parte art.11(2)(b)(iv)). In sostanza, l’art.11(2)(b), letto in combinato disposto con l’art.11(3)(c) relativo al fallimento dei mezzi pacifici per risolvere un conflitto, permette alla SADC di ricorrere ad azioni coercitive in tali situazioni, ma come ultima risorsa, conformemente all’art.53 della Carta delle Nazioni Unite e con l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU (art.11(3)(d)). L’art.11(a) afferma che “in accordance with the Charter of the United Nations, State Parties shall refrain from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, other than for the legitimate purpose of individual or collective self-defence against an armed attack”. In caso di minaccia alla pace e alla sicurezza nel territorio di un altro Stato parte potrà dunque essere invocato l’art.11(2)(b)(iv) del Protocollo. Dai recenti rapporti è emerso che gli insorti hanno lanciato un primo attacco a Kitaya, in Tanzania. Le autorità tanzaniane hanno, infatti, firmato un memorandum d’intesa con il Mozambico per formalizzare la cooperazione in materia di sicurezza lungo il confine comune.

Il Presidente del Mozambico, nonché chairperson della SADC, ha convocato di recente un Summit d’emergenza contro l’Islamic State’s Central Africa Province (ISCAP). Dopo mesi di discussioni, il 23 giugno 2021 si è tenuto in Mozambico il vertice straordinario dei Capi di Stato e di governo della SADC. I paesi membri hanno deciso di dispiegare le truppe in Mozambico per sostenere le autorità nazionali nella lotta contro il terrorismo e l’estremismo violento degli attori non statali. La missione SADC in Mozambico (SAMIM) rientra nell’ambito della SADC Standby Force, istituita nel 2007, la cui funzione principale è partecipare alle missioni di sostegno alla pace, come previsto dall’art. 13 del Protocollo relativo all’istituzione del Consiglio di Pace e Sicurezza dell’UA. Vale la pena di sottolineare che nel caso di dispiegamento della SAMIM su richiesta da parte del Mozambico  non  sarebbe necessaria l’autorizzazione esplicita del Consiglio di Pace e Sicurezza dell’UA e/o del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, che dovranno comunque essere informati.

Tuttavia, la SADC dovrà affrontare in primo luogo la reticenza del Mozambico ad accettare un’interferenza negli affari interni. Come hanno sottolineato alcuni studiosi, tale decisione sul dispiegamento della SAMIM è stata presa durante un vertice tenutosi in Mozambico e da esso presieduto, pertanto è stato considerata come espressione di un accordo  tacito accettato dal Paese ospitante. La decisione presenta comunque diverse criticità. Oltre a dover affrontare problematiche di natura logistica e strutturale, la SADC si vedrà impegnata in una missione complessa e senza precedenti: dovrà combattere il terrorismo garantendo la protezione dei civili e l’osservanza dei diritti umani. Le forze regionali sono state coinvolte principalmente in missioni di mantenimento della pace, di conseguenza mancano di un’adeguata preparazione ed esperienza nelle operazioni antiterrorismo. Inoltre,  l’operazione in Mozambico avverrà senza il parallelo dispiegamento di una missione dell’ONU e, pertanto, la SADC dovrà assumersi la piena responsabilità dell’impegno degli Stati e delle conseguenze di un eventuale fallimento dell’intervento. Del resto, sono gli Stati membri della SADC ad avere l’interesse  principale ad intervenire in Mozambico per ristabilire la pace e la sicurezza nella regione, e scongiurare situazioni analoghe a quelle verificatosi nella ragione del Sahel, nel bacino del lago Ciad e nel Corno d’Africa. 

Clarissa Casano

Studentessa del Master in Tutela internazionale dei diritti umani “Maria Rita Saulle”

Link e contributi utili:

Amnesty International, “Mozambique: What I Saw Is Death”: War Crimes In Mozambique’s Forgotten Cape”, pp. 12-34, 12/03/2021, disponibile su https://www.amnesty.org/en/documents/afr41/3545/2021/en/

Cabo Ligado Weekly: 26 April-2 May 2021, disponibile su https://www.caboligado.com/reports/cabo-ligado-weekly-26-april-2-may-2021

Constitutive act of the African Union, disponibile su https://au.int/sites/default/files/pages/34873-file-constitutiveact_en.pdf

D. Deleglise, “Issues and Options for the SADC Standby Force mission in Mozambique”, 30/06/2021 disponibile su https://www.accord.org.za/analysis/issues-and-options-for-the-sadc-standby-force-mission-in-mozambique

M. Demuynck, G. Weijenberg, “The upcoming SADC Intervention: A new Way Ahead to Combat Terrorism in Mozambique?”, in International Centre for Counter Terrorism, 22/07/2021, disponibile su https://icct.nl/publication/the-upcoming-sadc-intervention-a-new-way-ahead-to-combat-terrorism-in-mozambique

IOM UN Migration, “Mozambique Crisis Response Plan 2021”, 08/02/2021, disponibile su https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/2021_Mozambique_Crisis_Response_Plan_2021.pdf

M. Svicevic, “The Legality of a SADC Intervention in Cabo Delgado in the Absence of Mozambican Consent”, in Opinio Iuris, 02/11/2020, disponibile su http://opiniojuris.org/2020/11/02/the-legality-of-a-sadc-intervention-in-cabo-delgado-in-the-absence-of-mozambican-consent/

SADC (2001) Protocol on Politics, Defence and Security of 2001, https://www.sadc.int/documents-publications/show/809

SADC (2003) Mutual Defence Pact, https://www.sadc.int/documents-publications/show/1038

C.H. Vhumbunu, “Insurgency in Mozambique: the Role of the Southern African Development Community” disponibile su https://www.accord.org.za/conflict-trends/insurgency-in-mozambique-the-role-of-the-southern-african-development-community/