La Risoluzione 2532 (2020) sulla pandemia da COVID-19: per la prima volta nella sua storia il Consiglio di sicurezza richiede un cessate il fuoco globale
Approfondimento n. 27/2020
Il 1 ° luglio 2020 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato all’unanimità la risoluzione 2532. L’adozione di questo documento arriva solo 111 giorni dopo che l’Organizzazione mondiale della sanità ha dichiarato che il COVID-19 è una pandemia. La risoluzione riprende una precedente iniziativa del Segretario generale delle Nazioni Unite in cui si chiedeva un cessate il fuoco globale per concentrare gli sforzi sulla lotta alla pandemia e aprire corridoi umanitari per fornire aiuti ai più vulnerabili. Inoltre, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite aveva approvato la risoluzione 74/270 con la quale chiedeva una “intensified international cooperation to contain, mitigate and defeat the pandemic”.
Il processo che ha portato all’adozione di una risoluzione del CdS in materia ha incontrato diversi ostacoli. Sono infatti emerse divergenze tra i membri permanenti (P5) su alcune questioni controverse da affrontare nella bozza di risoluzione. In particolare, le tensioni tra gli Stati Uniti e la Cina sulle origini del virus e la rottura del rapporto degli Stati Uniti con l’OMS hanno portato a disaccordi con riferimento al virus e al ruolo dell’OMS nella risoluzione. Dopo lo stallo dei colloqui iniziali dei P5 a causa dell’opposizione sollevata da Stati Uniti e Cina su un riferimento esplicito all’origine della pandemia, un nuovo progetto di risoluzione veniva fatto circolare su iniziativa della Tunisia nel quale si riprendeva l’appello del Segretario generale per un cessate il fuoco globale. Tuttavia, il dettato della nuova proposta lasciava intendere una rinuncia alle sanzioni economiche e, quindi, non trovava condivisione all’interno del CdS.
La situazione di stallo creatasi all’interno del CdS veniva superata grazie agli sforzi di Francia e Tunisia. La nuova proposta di risoluzione riceveva l’approvazione da parte dei membri del CdS in quanto eliminava ogni riferimento esplicito all’OMS e ribadiva il monito al cessate il fuoco del Segretario generale. È interessante però notare che la risoluzione, pur non menzionando direttamente l’OMS, presenta nel suo preambolo un richiamo espresso alla risoluzione 74/270, che a sua volta riconosceva “the central role of the United Nations system in catalysing and coordinating the global response to control and contain the spread of COVID-19, and acknowledging in this regard the crucial role played by the World Health Organization”.
Il documento riprende e consolida la prassi del CdS in materia di crisi sanitarie emersa già nel 2011 in risposta a HIV/AIDS (risoluzione 1983) e ulteriormente sviluppate in risposta all’epidemia di Ebola in Africa occidentale nel 2014 (risoluzione 2177) e nella Repubblica Democratica del Congo nel 2018 (risoluzione 2439). A questo proposito il CdS riconosce che la portata senza precedenti della nuova pandemia di coronavirus e, pur non arrivando a qualificare la situazione come una minaccia attuale alla pace, afferma che essa “is likely to endanger the maintenance of international peace and security” e invita “all parties to armed conflicts to engage immediately in a durable humanitarian pause for at least 90 consecutive days”. Questa è la prima volta che il Consiglio di sicurezza chiede un cessate il fuoco generale e una pausa umanitaria nei conflitti armati in tutto il mondo. Infatti, la risoluzione 2532 “[d]emands a general and immediate cessation of hostilities in all situations on its agenda”. Tuttavia, il paragrafo 3 della risoluzione precisa che la cessazione generale e immediata delle ostilità e la pausa umanitaria non trovano applicazione relativamente alle operazioni militari contro lo Stato islamico in Iraq e Levante (ISIL / Da’esh), Al-Qaeda e Al-Nusra, e tutti gli altri individui, gruppi, imprese ed entità associati ad Al-Qaeda o ISIL e altri gruppi terroristici designati dal Consiglio.
La risoluzione, infine, invita il Segretario generale a fornire aggiornamenti al Consiglio di sicurezza sugli sforzi delle Nazioni Unite per affrontare la pandemia COVID-19 chiedendo alle operazioni di mantenimento della pace di fornire supporto alle autorità dei paesi ospitanti nei loro sforzi per contenere la pandemia e riconosce il ruolo fondamentale che le donne svolgono nella risposta alla situazione di emergenza sanitaria.
La rilevanza della risoluzione deve però essere considerata anche alla luce della sua efficacia giuridica e, di conseguenza, all’impatto che questa sarà in grado di generare nella comunità internazionale. L’assenza nella risoluzione del linguaggio tipico del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite rappresenta il principale elemento di dibattito in quanto la sua richiesta di un cessate il fuoco globale sembrerebbe non giuridicamente vincolante. Infatti, dall’analisi della risoluzione emerge che questa è formulata in termini esortativi, coerenti con le funzioni e con i poteri non vincolanti conferiti al CdS ai sensi del Capitolo VI della Carta. Pertanto, mentre l’appello del Segretario generale delle Nazioni Unite per un cessate il fuoco globale ha generato un significativo sostegno politico e sembra aver riscosso un certo successo, il notevole ritardo nell’adozione della risoluzione e la sua natura giuridica potrebbero compromettere la sua rilevanza. La risoluzione potrebbe quindi sembrare un modesto risultato per uno sforzo negoziale così complesso, anche se, come evidenziato sopra, essa rappresenta un importante passaggio nella prassi del CdS con riferimento alla gestione delle crisi sanitarie globali.
Pierfrancesco Breccia
Assegnista di ricerca in diritto internazionale,
Dipartimento di Scienze Politiche, Sapienza Università di Roma
Link utili:
https://undocs.org/en/S/RES/2532(2020)