Il Rapporto del Segretario Generale del 2022 sull’attuazione dell’Agenda “Donne, Pace e Sicurezza” evidenzia l’assoluta necessità di invertire una tendenza sempre più negativa

Approfondimento 1/2023

Il 5 ottobre 2022 è uscito il nuovo Rapporto annuale del Segretario Generale delle Nazioni Unite inerente all’implementazione dell’Agenda “Donne, Pace e Sicurezza”. L’Agenda – che costituisce un paradigma nodale delle politiche internazionali odierne – è stata lanciata con la risoluzione 1325, approvata all’unanimità dal Consiglio di sicurezza dell’ONU il 31 ottobre del 2000. Il documento compie un significativo passo nello sviluppo e nella tutela dei diritti umani delle donne, incoraggiando l’adozione di una prospettiva di Genere nel settore Pace e Sicurezza come reale e concreta garanzia della Prevenzione, della Partecipazione e Protezione delle donne nei contesti di conflitto armati (le cd “3P”).

La risoluzione 1325 (2000), quindi, porta in luce la tridimensionalità della prospettiva di genere in tale ambito: la Protezione fa riferimento al diritto umanitario internazionale che assicura alla realtà femminile una protezione mirata dalle violenze di genere in tempo di guerra. La seconda linea direttiva che anima la risoluzione si incentra sulla Prevenzione e promozione dei diritti umani e fondamentali delle donne. La Partecipazione, infine, considera il ruolo attivo delle donne nella risoluzione delle dinamiche di conflitto: la loro partecipazione ai tavoli negoziali e alle missioni sul campo valorizza le esperienze delle donne nella costruzione della pace e nella mediazione. È proprio in quest’ultima declinazione che risiede la forza innovativa della risoluzione 1325 (2000): nel riconoscimento e nella rivendicazione del ruolo attivo delle donne come “agenti di cambiamento”.

A testimonianza della volontà di monitorare l’effettiva attuazione dell’Agenda “Donne Pace e Sicurezza”, si rammentala dichiarazione presidenziale del 26 ottobre 2010 (S/PRST/2010/22), con la quale il Consiglio di sicurezza richiede la stesura di rapporti annuali da parte del Segretario generale circa l’attuazione della risoluzione 1325 (2000): in tale contesto,   si inserisce l’analisi della relazione annuale del Segretario Generale del 2022. Nel documento, António Guterres registra una preoccupante e globale inversione di tendenza rispetto alle conquiste generazionali in materia di diritti delle donne. Contestualmente, le sfide alla politica democratica ed inclusiva continuano ad aumentare: in diversi Paesi, gruppi estremisti hanno preso il potere con la forza, revocando i precedenti impegni in materia di uguaglianza di genere, perseguitando le donne, limitando severamente il godimento dei loro diritti e svilendone la dignità umana.

In tale cornice, il rapporto evidenzia come misoginia e autoritarismo spesso si rafforzano reciprocamente, nutrendosi degli stessi principi ispiratori e facendo dell’esclusione un mezzo di perpetrazione del potere. Ampia è ormai la letteratura che dimostra come l’esistenza o meno delle norme di genere siano collegate alla legittimazione politica. In molteplici progetti globali la misoginia nell’esercizio del potere ha una vera e proprio centralità analitica e si concretizza come una strategia politica fondamentale. (N. Kaul, The Misogyny of Authoritarians in Contemporary Democracies, in International Studies Review, 2021, p. 1619 ss.). Inoltre, António Guterres evidenzia come la misoginia sia parte integrante dell’ideologia e dell’identità politica della maggior parte dei gruppi terroristi, estremisti e violenti, manifestandosi nella loro propaganda, nelle tattiche di reclutamento e spesso nelle loro vittime.

Il rapporto sottolinea come l’Afghanistan rappresenti una delle espressioni più estreme di questa oppressione: da quando i Talebani hanno preso il potere nell’agosto del 2021, a quasi 20 milioni di donne e ragazze sono stati negati i diritti umani fondamentali e il 51% delle organizzazioni femminili operanti in Afghanistan ha dovuto chiudere. Il Global Gender Gap Index 2022, difatti, posiziona – all’interno del ranking dei 146 Paesi presi in esame – l’Afghanistan all’ultimo posto. Sempre secondo quest’ultima fonte, l’acquisizione di una piena e concreta parità di genere è ancora assai lontana: secondo la sua stima, ci vorranno altri 132 anni per colmare il divario globale di genere. Inoltre, con l’acutizzarsi delle crisi economiche, le quote della forza lavoro femminile ne risentono, aggravando ulteriormente l’arretramento della posizione femminile. La grave situazione per quanto concerne i diritti delle donne è testimoniata anche dal rapporto Women’s rights in Afghanistan one year after the Taliban take-over di UNWOMEN dell’agosto 2022. Il documento rileva come il tasso di suicidi tra le donne afghane sia considerevolmente aumentato, e come anche il tasso di mortalità – inclusa quella materna – siano destinati a crescere. Le perdite economiche complessive causate dalla riduzione dell’occupazione femminile sono stimate fino a 1 miliardo di dollari (5% del PIL del Paese).

Tuttavia, il Rapporto del Segretario Generale ricorda come l’Afghanistan non sia l’unico luogo in cui si assiste a continue repressioni e violenze contro il genere femminile.  L’ascesa di attori politici estremisti e la rinascita di colpi di stato militari e cambiamenti di governo anticostituzionali hanno reso più pericoloso il lavoro delle donne che si impegnano nella difesa dei diritti umani: esse, infatti, sono sempre più oggetto di restrizioni che impediscono loro una piena e libera partecipazione alla vita pubblica. Inoltre, le realtà femminili che promuovono il rispetto dei diritti umani in contesti di crisi e di conflitto, si scontrano con il persistente problema dell’accesso limitato ai finanziamenti. Per ovviare a questo deficit, nel 2022 il Women’s Peace and Humanitarian Fund (WPHP) ha istituito il WPHP Funding Window for women human rights defenders, uno sportello di finanziamento che garantisce rapidi e flessibili sussidi economici, unitamente all’assistenza logistica alle donne che si spendono per questa causa.

Nel rapporto, il Segretario Generale rileva come le strategie di sostegno e i meccanismi di risposta della comunità internazionale alle situazioni di rischio per i diritti umani femminili siano ancora inadeguati. Per tale motivo, si auspicano misure preventive più profonde e valutazioni dei rischi più dettagliate per attuare protocolli sistematici che permettano un approccio maggiormente coordinato tra le diverse nazioni nello svolgimento delle missioni di pace. Le misure pratiche per sostenere i difensori dei diritti umani e gli attivisti per i diritti delle donne devono includere l’accelerazione e la facilitazione dell’approvazione delle domande di asilo e il trasferimento temporaneo o il riconoscimento dello status protetto a causa della persecuzione legata al genere.

Nel 2021, 8 accordi di pace su 25 (32%) includevano disposizioni che facevano riferimento a donne, ragazze e genere, con un aumento rispetto al 26% nel 2020. La fase o il tipo di accordo, il coinvolgimento delle Nazioni Unite come parte terza, la partecipazione delle donne e della società civile ai processi di pace e la durata del conflitto, sono tutti fattori che hanno un impatto sull’inclusione dei riferimenti di genere negli accordi di pace. Il rapporto evidenzia come la percentuale di donne che partecipano ai negoziati di pace nei processi guidati dalle Nazioni Unite è pari solo al 19%. Tale dato è preoccupante, a maggior ragione se si pensa che la partecipazione delle donne ai processi di pace è una tematica che va oltre la parità di genere, poiché si tratta di rivoluzionare la costruzione della pace, ponendo in essere soluzioni che riflettano le esigenze di tutte le persone in contesti di conflitto e che affrontino le diverse condizioni di base. Si tratta, dunque, di smantellare i sistemi che permettono e promuovono la violenza, in modo da poter passare a una nuova era di pace e sicurezza globale durature. È aumentato il sostegno delle organizzazioni regionali e degli Stati membri per una partecipazione paritaria e significativa delle donne ai processi di pace. Tuttavia, le donne e le organizzazioni locali della società civile continuano a dover affrontare enormi ostacoli strutturali e pratici. La Rapid Response Window on women’s participation in peace processes and the implementation of peace agreements, istituita nel 2019 dal Women’s Peace and Humanitarian Fund in risposta alle direttive del Segretario Generale, costituisce uno strumento concreto per affrontare alcuni di questi ostacoli. La sottorappresentazione delle donne anche nella componente militare delle operazioni multilaterali rimane evidente. A tal proposito, nel  documento in esame  si sostiene che le Nazioni Unite prevedono di sviluppare un rapporto sull’uguaglianza di genere e la condizione delle donne nei settori della difesa per garantire una rendicontazione dei dati maggiormente analitica.

Il Segretario Generale, inoltre, rimarca le necessità di rafforzare la protezione dei diritti umani di donne e ragazze in contesti di emergenza umanitaria. Difatti, la guerra in Ucraina ha dato origine al più grande movimento di rifugiati in Europa dalla Seconda guerra mondiale e tale flusso è costituito soprattutto da donne e bambini. La comunità internazionale sta cercando di affrontare gli elevati rischi di tratta e sfruttamento sessuale, unitamente alle esigenze di salute riproduttiva delle rifugiate. Per incentivare una sempre più profonda tutela delle donne e delle ragazze che subiscono violenza durante le ostilità belliche, a marzo 2022, il Segretario Generale ha pubblicato la relazione annuale sulla violenza sessuale connessa ai conflitti armati (S/2022/272). Il documento riporta come la coesistenza di crisi umanitarie, securitarie e politiche abbia esacerbato le cause della violenza sessuale perpetrata durante i conflitti: la militarizzazione, la proliferazione delle armi, l’impunità, il collasso istituzionale, la disuguaglianza strutturale di genere e le norme sociali dannose sono alcune delle motivazioni più profonde. Nel 2022, inoltre, un rapporto speciale del Segretario Generale (S/2022/77) ha delineato le sfide di diversa natura che devono affrontare le donne rimaste incinte a causa di uno stupro di guerra. In particolar modo, la relazione esorta gli Stati a garantire la parità di diritti delle donne con gli uomini in relazione alla trasmissione della nazionalità ai bambini, in linea con l’articolo 9 della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne (CEDAW).

Nel rapporto su “Women Peace and Security” del 2021, il Segretario Generale aveva evidenziato un nesso tra l’aumento delle spese negli armamenti in alcuni paesi e l’esistenza di regimi poco inclini a promuovere i diritti dell’uomo e delle donne. Questa interessante correlazione avrebbe dovuto fungere da sprone affinché la comunità internazionale potesse incamminarsi verso un’ottica di disarmo globale. Il tentativo di António Guterres di collegare il tema della necessità di attivare un controllo più stringente sull’utilizzo degli armamenti alla risoluzione 1325 (2000) – intendendo il disarmo come un’occasione anche per promuovere la partecipazione delle donne – è stato messo a dura prova e ha dovuto scontrarsi con la cruda realtà della guerra in Ucraina che ha determinato un aumento senza precedenti delle spese per le armi, e si è andati nella direzione opposta rispetto a quella auspicata. Difatti, uno studio pubblicato nell’aprile 2022 condotto dallo Stockholm International Peace Research Institute (ISPRI) testimonia come la spesa militare globale sia aumentata dello 0,7% in termini reali nel 2021, raggiungendo il massimo storico di 2,1 trilioni di dollari: la soglia dei 2mila miliardi di dollari annui è stata superata per la prima volta dal 1949, data dalla quale l’Istituto di ricerca di Stoccolma ha iniziato a misurare tale dato.  Secondo i dati dell’Istituto, i cinque paesi che hanno speso di più nel 2021 (Stati Uniti, Cina, India, Regno Unito e Russia) rappresentano nel loro insieme il 62% della spesa. Ad avviso degli autori del rapporto, la guerra in Ucraina accelererà ulteriormente l’aumento di queste spese, soprattutto per gli investimenti che verranno fatti per sviluppare nuove tecnologie militari. Complessivamente, il rapporto del SIPRI conferma un trend di crescita ricominciato nel 2015  che ha diverse cause: in Europa è legato soprattutto all’invasione e annessione russa della Crimea nel 2014, che ha contribuito a rendere più forte la percezione della presenza di minacce da cui difendersi. Un dato interessante da rilevare è che la spesa militare della Russia nel 2022 è stata dichiarata pari a 87,9 miliardi di dollari, ma l’International Institute for Strategic Studies nel suo Military Balance 2023 ha affermato che la cifra reale ammonterebbe a ben 192 miliardi di dollari. L’IISS ha anche notato un aumento dell’uso di “fondi speciali fuori bilancio” poiché i Paesi cercano di aumentare rapidamente le loro spese militari. Tali misure “riducono la responsabilità e la trasparenza” e complicano gli sforzi per raccogliere informazioni complete (https://www.airandspaceforces.com/inflations-china-record-defense-spending-2022/). Il Rapporto del Segretario Generale del 2022 evidenzia come nell’ultimo anno i legami tra disarmo, donne e iniziative per la pace e la sicurezza siano stati rafforzati, in linea con l’impegno fondamentale delle Nazioni Unite volto a contenere la spesa militare ed investire nella sicurezza umana. Il documento, inoltre, ricorda come l’articolo 7.4 del Trattato sul commercio di armi obblighi gli Stati parti a condurre una valutazione che consideri il rischio che le armi convenzionali esportate siano utilizzate in gravi atti di violenza di genere prima di autorizzare l’esportazione di tali armi e relative munizioni. Ad aggravare il quadro dell’aumento vertiginoso delle spese militari concorre il rischio sempre più concreto che in caso di conflitto venga impiegata un’arma nucleare. Del resto,  la Conferenza di revisione del Trattato di non proliferazione nucleare tenutasi nell’agosto del 2022 non è nuovamente riuscita a raggiungere un accordo. Nel rapporto WPS 2022 si rimarca come l’Alto rappresentante per gli affari del disarmo delle Nazioni Unite abbia lanciato una politica di genere aggiornata (2021-2025).

Tali dati sono ancora più preoccupanti se si pensa che la spesa militare e la vendita di armi hanno un impatto profondo e duraturo sulla capacità di affrontare la più grande minaccia del nostro tempo: la crisi climatica. Inoltre, il rapporto richiama l’attenzione collettiva sulla crescente consapevolezza che le donne e le ragazze sono colpite in modo sproporzionato dalla crisi climatica e dal degrado ambientale. Il Segretario Generale ricorda che la transizione sostenibile dai combustibili fossili – un imperativo irrinunciabile – dovrà vedere la significativa partecipazione del mondo femminile a tutti i livelli del processo decisionale, compresa la progettazione e l’attuazione di piani di transizione energetica.

Per quanto concerne la partecipazione e la rappresentanza politica delle donne, il raggiungimento della parità di genere nelle posizioni elette e nominate rimane a livello globale ancora molto lontana: i dati presentati nel Rapporto, difatti, mostrano pochi cambiamenti a riguardo. Le donne rappresentano il 26% dei parlamentari in tutto il mondo e il 21% nei Paesi colpiti da conflitti e postbellici. A luglio 2022, le donne erano Capi di Stato o di Governo solo in 27 Paesi.

Il Segretario Generale nel Rapporto mette in luce come il perseguimento della pace e della prosperità veda come elemento essenziale l’inclusione delle donne nella ripresa economica. Difatti, numerose statistiche testimoniano l’impatto significativo che il divario di genere nella forza lavoro o i costi della violenza e della discriminazione contro le donne hanno sul Prodotto Interno Lordo (PIL). Nonostante ciò, tale problema persiste e si è aggravato con la pandemia: nel 2022, per ogni 100 uomini di età compresa tra 25 e 35 anni, 124 donne vivono in condizioni di estrema povertà. Le donne svolgono un ruolo fondamentale anche nel plasmare le istituzioni dello Stato di diritto: è necessario, quindi, che la giustizia penale compia concreti passi in avanti nel riconoscimento di crimini e violazioni contro donne e ragazze in contesti interessati da conflitti. Per tale motivo, UN-Women ha prodotto un toolkit sull’identificazione della persecuzione di genere nei conflitti per documentaristi, investigatori e giudici.

Le Nazioni Unite restano fortemente impegnate a realizzare le direttive del Segretario Generale del 2019 (S/2019/800) e gli obiettivi lungimiranti del 2020 dell’Agenda Donne, Pace e  Sicurezza per il decennio (ES/2020/946). All’interno dell’Organizzazione, progressi significativi sono stati compiuti nella leadership delle donne nel settore difesa e sicurezza: con l’adozione della Strategia uniforme per la parità di genere 2018-2028, le percentuali inerenti alla partecipazione femminile in tale ambito è in costante crescita.

I finanziamenti per la prevenzione, la costruzione della pace e l’uguaglianza di genere sono più importanti che mai ora che il deterioramento del contesto di sicurezza globale, unito alle difficili condizioni economiche provocate dalla pandemia di COVID-19, hanno aggravato le disuguaglianze e accresciuto l’instabilità. Le informazioni su come i governi finanziano le loro attività in materia di Donne, Pace e Sicurezza, compresa l’attuazione di Piani d’Azione Nazionali (PAN), rimangono inadeguate. Il rapporto suggerisce che il monitoraggio dei finanziamenti per l’attuazione di tali piani potrebbe essere migliorato sviluppando – ad esempio – un apposito indicatore che ponga in relazione donne, pace e sicurezza. Da quando nel 2018 è stato introdotto il marcatore per l’uguaglianza di genere del team nazionale delle Nazioni Unite, la collaborazione tra l’Ufficio di coordinamento dello sviluppo e UNWomen per sviluppare orientamenti correlati ha migliorato il monitoraggio finanziario. Il Peacebuilding Fund continua a fornire ispirazione per altri meccanismi di finanziamento congiunti nel processo di introduzione di un indicatore di genere.

Nelle raccomandazioni finali del documento, il Segretario Generale ha evidenziato come – rispetto ai 5 obiettivi proposti per il ventesimo anniversario dell’adozione della risoluzione del Consiglio di sicurezza 1325 (2000) – la comunità internazionale stia andando indietro. «Military spending is up, funding for women’s organizations and the percentage of women in peace negotiations are down, and violence against women human rights defenders is on the rise» afferma Guterres. Inoltre, gli indicatori di sviluppo globale, inclusi quelli relativi a povertà, cibo, salute e istruzione, stanno andando nella direzione sbagliata, mentre i bisogni umanitari stanno rapidamente crescendo in tutto il mondo. Al fine di invertire le tendenze negative e mantenere gli impegni collettivi in materia di “Donne, Pace e Sicurezza”, il Segretario Generale ha raccomandato a tutte le nazioni di insistere sulla partecipazione delle donne a tutte le attività di mantenimento e costruzione della pace; respingere il continuo aumento delle spese militari; invertire il deficit di finanziamento per la promozione dei diritti delle donne in aree di conflitto e di investire in dati di alta qualità.  António Guterres ha anticipato che il prossimo rapporto inerente all’Agenda “Donne, Pace e Sicurezza” del 2023 si concentrerà sull’obiettivo di rafforzare la partecipazione delle donne nell’ambito del mantenimento e della costruzione della pace e includerà un’analisi dei dati relativi alle tendenze riscontrate in tutti i processi di pace.

Elisabetta Belardo

Studentessa del Master in Tutela Internazionale dei diritti umani “Maria Rita Saulle”

Link e materiale utile:

1) Kaul N., The Misogyny of Authoritarians in Contemporary Democracies, in International Studies Review, 2021, p. 619 ss.

2) Chenoweth E., Marks Z., Revenge of the Patriarchs: why autocrats fear women, in Foreign Affairs, 2022: https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2022-02-08/women-rights-revenge-patriarchs

3) Faria G., Women’s rights: a year after the Taliban takeover, RadioFreeEurope, 2022: https://www.rferl.org/a/afghanistan-women-rights-taliban-freedoms/32024050.html

4) UN agencies recommitment to women, girls in Afghanistan one year after Taliban takeover: https://news.un.org/en/story/2022/08/1124662

5) UN News, Afghanistan: UN experts say 20 years of progress for women and girls’ rights erased since Taliban takeover, 2022: https://www.ohchr.org/en/press-releases/2023/03/afghanistan-un-experts-say-20-years-progress-women-and-girls-rights-erased

6) Leatherman J., Sexual violence and armed conflict: complex dynamics of re-victimization, in International Journal of Peace Studies, 2007: https://www.jstor.org/stable/41852954

7) Gaggioli G., Sexual violence in armed conflicts: a violation of international humanitarian law and human rights law, in International Review of the Red Cross, 2014: https://www.cambridge.o rg/core/journals/international-review-of-the-red-cross/article/sexual-violence-in-armed-conflicts-a-violation-of-international-humanitarian-law-and-human-rights-law/F14982FBF972DE4A86D8399695154FD5

8) UN News, Reports of sexual violence in Ukraine rising fast, Security Council hears, 2022: https://news.un.org/en/story/2022/06/1119832

9) Rosenberg E.F., Response to conflict-related sexual violence in Ukraine: accountability and reparations, in Opinio Juris, 2022 : http://opiniojuris.org/2022/06/21/response-to-conflict-related-sexual-violence-in-ukraine-accountability-and-reparations/

10) UN Officer for Disarmament Affairs Gender Policy 2021-2025: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/12/unoda-gender-policy.pdf

11) SIPRI for the media, World military expenditure passes $2 trillion for first time, 2022: https://www.sipri.org/media/press-release/2022/world-military-expenditure-passes-2-trillion-first-time#:~:text=(Stockholm%2C%2025%20April%202022),2021%2C%20to%20reach%20%242113%20billion.

12) Un Chronicle, Women… In the shadow of climate change:  https://www.un.org/en/chronicle/article/womenin-shadow-climate-change

13)  UNFCC, Dimensions and examples of the gender-differentiated impacts of climate change, the role of women as agents of change and opportunities for women, 2022: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/sbi2022_07.pdf