Democrazia, diritti umani e stato di diritto: i valori fondanti del sistema del Consiglio d’Europa al tempo dell’emergenza sanitaria da COVID-19
Secretary General of the Council of Europe, Respecting Democracy, Rule of Law and Human Rights in the Framework of the COVID-19 Sanitary Crisis. A Toolkit for Member States, Information Documents, SG/Inf(2020)11, 7 April 2020
Approfondimento n. 14/2020
La Segretaria generale del Consiglio d’Europa (CoE), Marija Pejčinović Burić, ha recentemente dichiarato che la principale sfida sociale, politica e giuridica che devono affrontare gli Stati membri del CoE sarà quella di dimostrare la loro capacità di reagire efficacemente all’attuale crisi sanitaria, garantendo al contempo che le misure adottate non pregiudichino i valori fondanti dell’Europa: rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto.
Il 7 aprile u.s., per supportare gli Stati nella preparazione di una risposta politica all’emergenza, che sia compatibile con il rispetto degli standard di tutela garantiti nell’ambito del CoE, la Segretaria generale ha pubblicato un documento informativo destinato ai governi dei 47 Stati membri sul rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello stato di diritto durante la crisi del COVID-19.
Il documento è articolato in quattro parti: 1) la deroga alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo in situazioni di emergenza; 2) il rispetto dello Stato di diritto e dei principi democratici in situazioni di emergenza; 3) le norme fondamentali in materia di diritti umani; 4) la protezione dai crimini e la tutela delle vittime di reati.
In primo luogo, si riconosce che le misure adottate in risposta all’attuale emergenza sanitaria sono di natura eccezionale e possono richiedere deroghe agli obblighi previsti dalla Convenzione europea dei diritti umani (CEDU). La possibilità per gli Stati di derogare ad alcuni obblighi della Convenzione è una caratteristica importante del sistema, che consente la continua applicazione della CEDU e dei suoi meccanismi di vigilanza anche nei momenti più critici.
In merito all’attivazione dell’art. 15 della CEDU, spetta allo Stato di valutare se le misure da esso adottate giustifichino il ricorso tale misura straordinaria. Tuttavia, la Segretaria generale ricorda agli Stati che qualsiasi deroga sarà valutata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) alla luce dell’ampio margine di apprezzamento riconosciuto dalla Corte su questo aspetto e dei requisiti procedurali che sottendono l’adozione delle misure. Inoltre, le deroghe devono rispettare i principi di necessità, legittimità e proporzionalità ed essere applicati in modo non discriminatorio. Il limite sostanziale è invece da rivenire nell’impossibilità di sospendere gli obblighi derivanti dagli artt. 2 (diritto alla vita), 3 (divieto di tortura, trattamenti disumani o degradanti), 4 (divieto di schiavitù), 7, (nulla poena sine lege), nonché ai protocolli n. 6 e 13 (abolizione della pena di morte) e all’art. 4 del protocollo n. 7 (ne bis in idem).
In aggiunta alla ricognizione degli standard di tutela, il documento è incentrato sull’importanza del rispetto dello stato di diritto e dei principi democratici in situazioni di emergenza. Il rispetto del principio di legalità è un elemento fondamentale del sistema di risposta. Molte costituzioni prevedono la possibilità di aumentare i poteri delle autorità esecutive in caso di guerra o di altre gravi situazioni che minaccino l’esistenza dello Stato o di adottare leggi speciali d’emergenza. Qualsiasi nuova legislazione di questo tipo deve essere conforme ai principi costituzionali e agli standard internazionali.
Tali regimi speciali devono avere una durata limitata ed essere finalizzati ad un rapido ritorno alla normalità. L’eventuale prolungamento del regime di emergenza dovrebbe essere soggetto al controllo da parte del Parlamento sulla necessità di proroga. Una concessione di poteri speciali all’esecutivo a tempo indeterminato non è consentita. Questo aspetto è probabilmente il più delicato rispetto alla situazione attuale che ha visto la recente approvazione (30 marzo u.s.) in Ungheria della “Legge per la protezione contro il coronavirus”, il cui art. 8 non fissa un termine temporale per la cessazione delle misure emergenziali ma statuisce che la revoca della legge sarà decisa dall’Assemblea nazionale una volta terminata l’emergenza.
In merito alla necessità, il potere di emettere decreti di emergenza non si deve tradurre in una delega legislativa “in bianco” al governo. Quest’ultimo deve sempre agire entro limiti determinati, al fine di evitare abusi. I parlamenti, dunque, sono chiamati a vigilare incessantemente sull’operato del governo, così come la magistratura.
In relazione alle norme rilevanti, la Segretaria generale pone l’accento sull’obbligo di garantire un adeguato livello di assistenza medica per le persone private della libertà personale. L’attenzione deve essere rivolta anche alle categorie più vulnerabili, in particolare anziani e disabili, la cui esposizione alla malattia, con conseguenti difficoltà aggiuntive di assistenza, possono condurre a situazioni di incompatibilità con l’obbligo positivo di proteggere la vita e prevenire trattamenti inumani. Gli Stati hanno pertanto il dovere di informare la popolazione sui rischi noti legati alla pandemia e sui comportamenti o misure per evitarne la propagazione.
Le misure adottate in risposta al COVID-19, inoltre, possono incidere sulla capacità dello Stato di garantire il diritto alla libertà e alla sicurezza. L’art. 5 della CEDU specifica che la prevenzione della diffusione di malattie infettive è uno dei motivi per i quali una persona può essere privata della sua libertà. Tali misure, devono ovviamente rispettare i principi di legalità proporzionalità e necessità.
Ancora, l’effettivo esercizio dei diritti alla vita privata, alla libertà di coscienza, alla libertà di espressione, alla libertà di associazione (artt. 8, 9, 10 e 11 della CEDU) è essenziale nelle moderne società democratiche. Le restrizioni significative alle normali attività sociali, tra cui l’accesso ai luoghi pubblici di culto, alle riunioni pubbliche e alle cerimonie funebri e matrimoniali, possono essere pienamente giustificate in tempo di crisi. Tuttavia, un’attenzione particolare deve essere rivolta alle eventuali sanzioni penali per la violazione delle misure emergenziali. Un giusto equilibrio tra costrizione e prevenzione è il modo più appropriato, se non l’unico, per rispettare l’obbligo di proporzionalità della Convenzione.
Tra i diritti citati, la libertà di espressione merita una menzione particolare in quanto fattore critico per far sì che i media possano informare sulle questioni relative alla pandemia. In modo complementare, l’accesso del pubblico alle informazioni ufficiali deve essere gestito sulla base dei principi vigenti, in base ai quali qualsiasi limitazione deve essere eccezionale e proporzionata all’obiettivo di proteggere la salute pubblica. Allo stesso tempo, le comunicazioni ufficiali non possono essere l’unico canale di informazione sulla pandemia. La chiusura dei mezzi di comunicazione o il blocco assoluto dell’accesso alle piattaforme di comunicazione on-line possono essere giustificate solo nelle circostanze più eccezionali.
Un ulteriore aspetto rilevante è il ruolo delle nuove tecnologie nelle situazioni di emergenza sanitaria. Se, da un lato, le nuove tecnologie basate su sistemi satellitari e intelligenza artificiale possono aiutare a contenere la diffusione della pandemia, dall’altro lato, il loro potenziale intrusivo non deve essere sottovalutato. La Convenzione n. 108 del CoE sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati a carattere personale prevede eccezioni alle normali regole sulla protezione dei dati, da adottare per un periodo di tempo limitato e con adeguate garanzie per assicurare che tali dati siano raccolti, processati e condivisi in modo responsabile. L’elaborazione automatizzata dei dati personali deve essere eseguita solo a condizione che non vi siano rischi per la privacy ed i potenziali benefici per la salute pubblica superino i vantaggi prodotti da soluzioni alternative e meno intrusive.
La Segretaria generale, infine, sottolinea come le politiche di isolamento conducano ad un aumento delle violenze domestiche, sessuali e di genere. È importante che gli Stati, in linea con lo spirito della Convenzione di Istanbul sul contrasto alla violenza domestica, continuino a fornire sostegno e protezione alle vittime di tale violenza. È inoltre importante considerare mezzi innovativi per garantire ai bambini accesso all’assistenza, in linea con le disposizioni della Convenzione di Lanzarote sulla protezione dei minori dallo sfruttamento e dagli abusi sessuali.
Il documento del CoE, nel fare una ricognizione dei pilastri fondamentali del sistema, ricorda agli Stati membri quali sono i limiti all’interno dei quali devono muoversi per dare una risposta efficace alla situazione di emergenza sanitaria causata dalla diffusione del COVID-19. È evidente che la risposta degli Stati deve essere conforme sia alle disposizioni delle costituzioni nazionali sia alle norme internazionali, garantendo i diritti umani, i principi democratici e la libera informazione quali elementi essenziali di ogni ordinamento basato sullo stato di diritto.
Tale presa di posizione dell’organizzazione potrebbe apparire scontata ma è più che mai opportuna se si considera la rapidità con la quale la situazione, in un determinato Stato membro, potrebbe degenerare. Il caso dell’approvazione della legge organica del 30 marzo u.s. in Ungheria è un primo, e rumoroso, campanello d’allarme per tutto il sistema. In tal senso, sono condivisibili le parole dell’Alto Commissario per i diritti umani, Michelle Bachelet, e dell’Alto Commissario per i rifugiati, Filippo Grandi, i quali, in relazione al sistema universale di protezione dei diritti umani, hanno sottolineato che: “The coronavirus will also undoubtedly test our principles, values and shared humanity.”.
Gianfranco Gabriele Nucera
Ricercatore di Diritto internazionale
