Nuove prospettive di governance globale delle migrazioni
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)
Approfondimento n. 18/2018
La Conferenza intergovernativa di Marrakech, tenutasi il 10 e 11 dicembre 2018, alla presenza di 164 capi di Stato e di governo e dei rappresentanti delle principali organizzazioni internazionali coinvolte, ha approvato il Global Compact per una migrazione sicura, ordinata e regolare, il primo documento condiviso dalla maggioranza della comunità internazionale che affronta il tema delle migrazioni in una prospettiva di condivisione delle responsabilità e degli oneri a livello globale.
Il processo che ha portato alla redazione del GCM ha avuto inizio il 19 settembre 2016, con l’adozione da parte dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite della c.d. Dichiarazione di New York per i migranti e i rifugiati (A/RES/71/1). La Dichiarazione di New York ha riconosciuto la necessità di un approccio olistico alla mobilità umana e di una cooperazione multilaterale, in grado di affrontare efficacemente le sfide poste dalle migrazioni internazionali.
L’Assemblea ha adottato un approccio differenziato ma complementare rispetto ai rifugiati e ai migranti, riconoscendo le peculiarità dell’una e dell’altra categoria, senza però negarne le molte connessioni. A tal fine nella Dichiarazione di New York sono indicati gli impegni assunti dalla comunità internazionale nei confronti di rifugiati e migranti (II), nei confronti dei soli migranti (III) e nei confronti dei soli rifugiati (IV).
La risoluzione dell’Assemblea generale, pertanto, incaricava l’Ufficio dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) di sviluppare, in cooperazione con gli Stati, i maggiori stakeholders e gli altri organi delle Nazioni Unite, un “comprehensive refugee response framework” (Annex I). L’UNHCR ha, perciò, redatto il Global Compact on Refugees, ottenendo il consenso dell’Assemblea generale durante la sessione in corso.
Parallelamente, la Dichiarazione di New York inaugurava un processo di negoziati intergovernativi che avrebbe dovuto portare all’adozione di un “global compact for safe, orderly and regular migration” (Annex II).
Il processo di preparazione del Global Compact on Migration, ai sensi della Resolution on the modalities for the intergovernmental negotiations of the GCM (A/RES/71/280) si è articolato in tre fasi che hanno garantito un “open, transparent and inclusive process”:
- Consultazioni (aprile – novembre 2017) che hanno coinvolto gli stakeholders più rilevanti nelle politiche migratorie internazionali, compresi rappresentanti del mondo accademico, ONG, settore privato, parlamenti nazionali e organizzazioni dei migranti;
- Un processo di stesura dei risultati dei processi di consultazione (dicembre 2017 – gennaio 2018) che ha portato alla prima bozza di GCM (Zero draft);
- Negoziati intergovernativi (febbraio 2018 – luglio 2018) che sono intervenuti sulla prima proposta di GCM e che, l’11 luglio 2018, hanno redatto la versione finale (Final draft).
Il Global Compact, nella versione del Final draft poi approvata a Marrakech, richiama nel proprio Preambolo i più rilevanti accordi internazionali legati al fenomeno migratorio. Tra questi figurano i principali strumenti internazionali sui diritti umani (la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948; i due Patti internazionali sui diritti umani del 1966), le convenzioni contro le diverse tipologie di sfruttamento dei migranti (la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale del 2000 e i due Protocolli allegati contro la tratta e il traffico di persone; la Convenzione concernente la schiavitù del 1926 e la Convenzione supplementare sull’abolizione della schiavitù del 1956; le diverse convenzioni dell’Organizzazione Internazionale per il Lavoro volte a tutelare i diritti dei lavoratori migranti), gli atti internazionali volti a contrastare le cause profonde delle migrazioni (la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1992; la Convenzione delle Nazioni Unite per combattere la desertificazione del 1977; l’Accordo di Parigi del 2015) e gli ultimi impegni assunti dalla comunità internazionale per uno sviluppo sostenibile (l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile; il Piano d’azione di Addis Abeba e l’Accordo di Sendai per la riduzione del rischio di disastri del 2015; la Nuova Agenda urbana di Quito del 2016).
Gli impegni contenuti nel Global Compact (Our cooperative framework) sono articolati in 23 obiettivi volti a garantire una migrazione sicura, ordinata e regolare. Tra gli obiettivi più rilevanti si possono annoverare la garanzia del rispetto dei diritti umani dei migranti in tutte le fasi della migrazione, con l’impegno di fornire loro i servizi essenziali e di limitare la loro libertà personale solo come ultima misura in assenza di alternative; la predisposizione di vie legali di migrazione, unita alla cooperazione internazionale per combattere i fenomeni di traffico e tratta di migranti; l’impegno della comunità internazionale a combattere le cause profonde delle migrazioni; la cooperazione in materia di gestione delle frontiere; il contrasto a ogni forma di discriminazione e la promozione di un discorso pubblico evidence-based sulle migrazioni; la predisposizione di meccanismi di integrazione dei migranti; la promozione di un sistema di rimesse più veloce, sicuro e economico e di una maggiore inclusione economica dei migranti; la cooperazione per realizzare rimpatri in sicurezza e nel rispetto della dignità delle persone, con lo scopo di sostenerne la reintegrazione.
Inoltre, il GCM prevede un meccanismo di implementazione, su cui il Segretario generale sarà chiamato a riferire in Assemblea generale su base biennale, e un sistema di monitoraggio e revisione quadriennale, che si avvarrà dell’International Migration Review Forum. In questo processo di implementazione avrà un ruolo centrale l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM/IOM), che viene inserita, per l’occasione, nel novero delle organizzazioni internazionali partners delle Nazioni Unite.
Il Global Compact è stato adottato per consensus a conclusione della Conferenza di Marrakech del 10 e 11 dicembre 2018 alla presenza della Presidente dell’Assemblea generale, María Fernanda Espinosa Garcés, e della Special Representative of the Secretary General for International Migration, Louise Arbour.
Ad inaugurare i lavori della Conferenza è stato il Segretario generale delle Nazioni Unite, António Guterres. Degno di nota è stato l’inedito tentativo, durante il suo discorso di apertura, di svolgere un’azione di debunking volta a smentire le numerose notizie false circolate sul Global Compact, come quella per cui il GCM costituirebbe un trattato vincolante e quella per cui con esso si proclamerebbe un nuovo generale diritto di migrare. Questa iniziativa è da intendere come una reazione alle polemiche intercorse nei mesi scorsi sulla Conferenza di Marrakech, che ha registrato, in virtù di questa improvvisa ondata di dissenso, notevoli assenze importanti, tra cui Australia, Austria, Israele, Italia, Stati Uniti, Svizzera e Ungheria.
Nonostante il Global Compact non vada inteso come un trattato giuridicamente vincolante per gli Stati che hanno partecipato alla Conferenza di Marrakech ma una mera dichiarazione di intenti, esso si pone a conclusione di un lungo e importante processo di raccolta di informazioni e negoziazione intergovernativa, inaugurando un tentativo di cooperazione multilaterale indispensabile nell’ottica di affrontare efficacemente le sfide poste dalle migrazioni internazionali.
Francesco Negozio
Borsista di ricerca in Diritto internazionale
